“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業(yè)用電成本，一般工商業(yè)平均電價再降低10%。”2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中如是說。這已經(jīng)是繼2018年后第二次要求“一般工商業(yè)平均電價降低10%”，同時也再次強調了電力市場化改革。

中國的電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力位居全球第一，新一輪電力體制改革已經(jīng)走到第四個年頭，步入深水區(qū)。

“四年來，電改每前進一步都不容易。”國家能源局一位退休官員向第一財經(jīng)1℃記者表示，“如今進入深水區(qū)，觸及的利益越來越多，諸多問題需要解決，需要碰硬。”電改涉及能源管理部門、地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶等多方面的博弈。

能源局局長的一線調研

在2019年1月至2月不到一個月的時間里，國家能源局局長章建華連續(xù)調研了五家電力央企，其中釋放的信號，就像他在調研過程中所說的那樣，電力企業(yè)要“進一步深化改革”。

今年55歲的章建華，是上海人，于2018年11月從中石油總經(jīng)理一職調任國家能源局局長，這是他參加工作以來首次離開油氣專業(yè)行業(yè)。

2019年1月4日至2月1日，章建華先后調研的這五家電力央企，分別是國家電網(wǎng)、中核集團、三峽集團、華能集團和國家電投。在中國，國家電網(wǎng)是最大的電網(wǎng)企業(yè)，中核集團是最大的核電企業(yè)，三峽集團是最大的水電企業(yè)，華能集團和國家電投則與國家能源集團、大唐集團、華電集團并肩“五大發(fā)電集團”。

在國家電網(wǎng)調研時，章建華表示，國家電網(wǎng)要“進一步深化改革，加大對外開放步伐”。國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域覆蓋26個省（自治區(qū)、直轄市），覆蓋國土面積的88%以上，供電服務人口超過11億，資產(chǎn)總額38088億元，2016年~2018年蟬聯(lián)《財富》世界500強第二位、中國500強企業(yè)第一位，是全球最大的公用事業(yè)企業(yè)。

集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調度交易、電網(wǎng)投資等多項職能于一身的國家電網(wǎng)，是電改無法繞過的環(huán)節(jié)。因此，電改涉及國家電網(wǎng)的方面尤為廣泛。

2015年3月15日，距中國在2002年啟動的首輪電改13年后，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，下稱“9號文”）正式發(fā)布，由此拉開了中國第二輪電力體制改革的序幕。

從起草到最終發(fā)布，“9號文”用了整整兩年時間。“過程非常曲折，需要反復研究。”參與“9號文”起草的華北電力大學能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任曾鳴在接受1℃記者采訪時說。

“9號文”誕生前夕，黨的十八屆三中全會提出，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內容的改革。而此時，全國電力行業(yè)發(fā)展還面臨“市場交易機制缺失，資源利用效率不高”等亟須通過改革解決的問題。“深化電力體制改革”由此成為了一項“事關我國能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的“緊迫的任務”。

“9號文”的核心內容，可概括為“三放開、一獨立、三加強”：有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務，有序放開公益性和調節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行，繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和適合中國國情的輸配體制研究，進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

四年來，電改從政策出臺到局部試點，再到相關配套文件落地以至大刀闊斧全面推進，成績甚至超出了業(yè)界的預期。曾鳴向1℃記者介紹，電改這四年的主要成績有：

一是輸配電價改革已經(jīng)到位；二是全國所有省份的電力交易機構已經(jīng)組建并運營；三是售電側放開已經(jīng)邁出了實質性的步伐；四是增量配電網(wǎng)的投資和放開已基本遍布全國；五是電力市場交易量越來越大；六是正在推行可再生能源和分布式能源如何進入市場，如何進行交易的機制。

以輸配電價改革來說，改革試點最先在深圳、蒙西“破冰”，打破了電網(wǎng)企業(yè)“吃差價”的盈利模式。“9號文”發(fā)布后，試點在2015年第一次便擴圍到云南、貴州、安徽、寧夏、湖北五省（區(qū)），并迅速在2017年實現(xiàn)省級電網(wǎng)輸配電價改革全覆蓋。

“可以說，這是2015年3月黨中央、國務院印發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來，第一項取得重大突破性成果的電改任務。”國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示。

市場的力量

作為本次電力體制改革的重點，輸配電價改革的思路是“管住中間，放開兩頭”，推進市場化，目的就是要打破現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式。換言之，輸配電價改革，就是要管住中間這部分“過網(wǎng)費”，利用成本監(jiān)審等措施，去掉與輸配電環(huán)節(jié)無關的成本，最終核定輸配電價水平。

國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地在接受1℃記者采訪時介紹，此前電網(wǎng)企業(yè)主要通過收取“賣電”和“買電”的“差價”獲取利潤，將按照“成本加成”的原則收取“過網(wǎng)費”。

盡管電網(wǎng)具有天然的物理壟斷屬性，隨著輸配電價改革的推進，電網(wǎng)企業(yè)的收入也受到影響。“國務院要求降費降價，今年國家電網(wǎng)公司在電網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)收入減少了560億元左右，給企業(yè)減輕電費負擔。”國家電網(wǎng)原董事長舒印彪在2017年夏季達沃斯論壇上說，輸配電價下降主要通過電力市場交易、用戶自由選擇的改革實現(xiàn)，“降價之后，用電量就上去了。”

根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年前9個月，全國電力市場交易電量合計為14457億千瓦時，是2015年一整年的一倍還多，市場交易電量占全社會用電量比重近三成，占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重的三成還多。其中，國家電網(wǎng)區(qū)域市場交易電量規(guī)模10874億千瓦時，占全國市場交易電量的75.2%。

此外，1℃記者從中國第二大電網(wǎng)企業(yè)南方電網(wǎng)獲得的資料顯示，2017年，該公司所轄的南方五省區(qū)（即廣東、廣西、云南、貴州、海南）省內市場化交易電量達2680億千瓦時，共降低用戶用電成本217.3億元。

一些用電企業(yè)已經(jīng)通過參與市場交易嘗到了甜頭，云南鋁業(yè)便是其中之一。1℃記者注意到，2015年該公司用電量超過160億千瓦時，由于參與電價改革和市場化交易，電價從政府核定的大工業(yè)電價每千瓦時0.51元降到0.36元，電費節(jié)省了14億元。

為進一步降低企業(yè)用電成本，2018年政府工作報告明確提出，大幅降低企業(yè)非稅負擔，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%。2018年，國家發(fā)改委分四批出臺了10項降價措施。初步統(tǒng)計已出臺的措施，按年計算，合計可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費支出超過1000億元，超額完成10%降幅目標。

“這種政策將越來越多，力度也將越來越大。”國家發(fā)改委一位知情人士對1℃記者說。

地方政府表現(xiàn)得更為積極。1℃記者根據(jù)公開資料梳理發(fā)現(xiàn)，2018年上半年，全國完成第一輪一般工商業(yè)電價下調的省（市）為32個；2018年下半年，至少有14個省（市）完成第二輪一般工商業(yè)電價的調整。

親歷本輪改革的國家能源局法改司原副司長劉剛后來解釋說，對于地方而言，電改能夠直接帶來紅利。經(jīng)濟進入新常態(tài)，地方GDP增長變緩，為應對經(jīng)濟增長壓力，許多地方也想通過電改降低實體經(jīng)濟的成本。

電力的商業(yè)屬性逐漸得到還原，使得參與電力市場交易的用電企業(yè)甚至有了作為甲方的感覺。張獻忠是空氣化工產(chǎn)品(中國)投資有限公司高級戰(zhàn)略采購經(jīng)理，他曾向第一財經(jīng)記者表示，通過參與電力直接交易，電力像其他商品一樣也走向市場了，用戶購電除了電網(wǎng)公司外，有了向電力發(fā)電企業(yè)直接買電的新選擇。

廣東一家制造業(yè)企業(yè)的董事長向1℃記者表示：“這就是市場的力量。”

這種“力量”，在售電側改革環(huán)節(jié)體現(xiàn)得淋漓盡致。售電業(yè)務一直由電網(wǎng)企業(yè)掌控，因首次向社會資本放開而備受熱捧。售電公司的盈利模式，是以盡可能低的成本和風險從發(fā)電企業(yè)手里購買足夠的電量來滿足客戶用電需求，其中產(chǎn)生的售電收益和購電成本的差額，即售電公司的利潤所在。“9號文”發(fā)布后，機構、行業(yè)不斷談論的話題是，在售電領域，“新電改有望開啟萬億級的新市場”。

來自國家發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月，全國在電力交易機構注冊的售電公司達3600家左右。用官方的話說，這“為電力用戶提供多樣化的選擇和服務，有效激發(fā)了市場活力”。

“社會資本的涌入，使競爭變得殘酷起來，讓我們知道什么才是市場。”一家國有售電企業(yè)的老總在接受第一財經(jīng)1℃記者采訪時說，“為了獲得更多的市場，我們不得不拼命地去跑客戶。”

難除的頑疾

“市場交易機制缺失，資源利用效率不高”，“9號文”指出了目前中國電力系統(tǒng)需要解決的一系列問題中的首個問題。

“電力市場化改革的有效推進，是新一輪電力改革成功的關鍵。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受1℃記者采訪時說，“所謂的電改，改來改去，就要看電力的市場化交易有多少。”

在2019年召開的第三屆“東南電力經(jīng)濟論壇”上，原國家能源局法改司相關負責人直接稱電力是“計劃經(jīng)濟在中國的最后幾個堡壘之一”。

在電力“計劃經(jīng)濟”的強大慣性下，“市場交易機制缺失”這一頑疾仍在繼續(xù)。在2017年召開的全國電力體制改革座談會上，國家發(fā)改委原副主任連維良指出，電力市場化交易面臨區(qū)域壁壘和地方保護，區(qū)域電力市場的形成仍然有難度；市場化定價還面臨著行政干預。

同在2017年，全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員、時任大唐集團董事長陳進行表示，當前，電力交易受地方有關部門行政干預的問題較為嚴重，上網(wǎng)電價、終端電價、交易規(guī)模等均由地方政府操控。一些地方借著“新電改”，形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則。

“從2017年電力交易的情況看，部分省份有選擇地安排高耗能企業(yè)優(yōu)先撮合交易，一些省份并未嚴格執(zhí)行國家核定的輸配電價，還有個別地方部門不顧資源條件、按市分塊干預交易，拒絕接納跨省區(qū)送入。”陳進行說，這些做法與電力體制改革初衷不符，不僅影響了電力市場培育，更不利于節(jié)能降耗和整個國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

這僅僅是電改四年來遇到的難題之一。其他問題還有，降低一般工商業(yè)電價政策沒有落實到位，增量配電網(wǎng)投資業(yè)務進展緩慢。比如，2018年9月，為了解各地區(qū)降低一般工商業(yè)電價政策落實情況與成效，由工業(yè)和信息化部牽頭組成的調研組兵分七路，趕赴東北、華北、中部、西北、西南、華東、華南等區(qū)域進行一個半月的明察暗訪式調研時發(fā)現(xiàn)，個別地區(qū)存在政策傳導慢、部分用戶不了解降價政策等問題。

在降低一般工商業(yè)電價過程中，大部分省份均采取直接降低一般工商業(yè)銷售電價或者輸配電價的方式。這就意味著，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)需要降低銷售電價和“過網(wǎng)費”。“進一步降低還會影響到電力央企的盈利，其過程會比較困難。”林伯強對第一財經(jīng)1℃記者說。

而在增量配電網(wǎng)投資業(yè)務方面，2018年，國家發(fā)改委、國家能源局在部分省（區(qū)、市）開展實地督查調研時發(fā)現(xiàn)，一些地方相關責任部門改革推進不力，試點項目進展總體緩慢；一些電網(wǎng)企業(yè)或干預招標，或強制要求控股，阻礙社會資本進入，在供電區(qū)域劃分、接入系統(tǒng)等環(huán)節(jié)設置障礙，導致部分項目遲遲難以落地。

參與此次督查調研的人士后來向媒體透露，“當前整個試點進展情況不是很好，我調研的省市區(qū)三批共有將近30個項目，真正運營的只有2個，大部分都還沒有拿到供電業(yè)務許可證，有一些甚至沒開始業(yè)主招標。”據(jù)其預計，全國真正運營的增量配電業(yè)務改革試點占比不足10%。而截至目前，國家發(fā)展改革委、國家能源局分三批在全國范圍內批復了320個增量配電業(yè)務改革試點。

增量配電網(wǎng)業(yè)務投資業(yè)務放開，既是中國本輪電改最受關注的環(huán)節(jié)之一，也是本輪電改在配電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)開展的一項重大探索。“9號文”指出，“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務。”

但一位進軍該領域的社會投資者向1℃記者表示，“里面的水太深了，這不是我能玩的。”他介紹說，項目從規(guī)劃到電價核定，還是電網(wǎng)在把控，任何一個環(huán)節(jié)被卡住就進行不下去。

對于電改四年來出現(xiàn)的種種問題，行業(yè)也一直在反思。但總體來說，業(yè)界普遍認為，電力體制改革本質是以電力市場化為目標導向的綜合性改革，因此，系統(tǒng)性思維的頂層設計必不可少。首先，加快《電力法》、《電力調度管理條例》等電力行業(yè)根本性法律法規(guī)的修訂工作，建立現(xiàn)代電力市場體系；其次，盡快完成電力市場規(guī)劃的編制工作，明確電力市場體系具體如何組成，電力市場建設的具體目標和評價指標；再者，在實踐過程中對于發(fā)現(xiàn)的阻礙改革的體制問題，應敢于快刀斬亂麻。

對此，上述國家能源局的退休官員認為，“開弓沒有回頭箭，就是要快，要堅定。”他對1℃記者說，“因為（電改過程中遇到的）困難從電改文件發(fā)布的那一天起，就已經(jīng)預料到了。”

“在電力相對過剩的今天，是電改的一個好機會。政府要加快改革的步伐，不能錯過這個窗口。”林伯強說，“因為你很難知道，這個窗口它能停留多久。”